Claves de la corrupción municipal: hacia una carta ética

Una reciente encuesta calificó a los municipios como los entes más corruptos en Chile. La ciudadanía tiene una opinión doble con los mismos; son mucho mejor valorados que el Congreso y los partidos políticos, incluso que muchos ministerios, pero la gente reconoce que ha sabido (o vivido) situaciones deshonestas en los consistorios. Alfredo Rehren de la U. Católica lo ha estudiado, y también la Comisión de Gobierno de la Cámara, que en su minuto propuso aumentar las causales de notable abandono de deberes. Nos tocó denunciar el ‘96 los negociados de la basura, pero entonces la Justicia no quiso ahondar. 

La corrupción no es desbocada, pero sí extendida. No llega a las prácticas masivas de Centro América y el Caribe; contratos sin licitaciones, obras que no se ejecutan, equipos sin requisitos profesionales, planillas paralelas de personas que cobran sin trabajar (ya hay casos). Pero, como veremos, hay  áreas serias de negocios grises y malas prácticas, tanto al revisar los casos denunciados como por actores del sistema a quienes escrutamos.

Antes pongamos en un párrafo los municipios en contexto: en Chile son el único espacio subnacional autónomo, goza de un mediano-bajo poder (13% del gasto público, pero el 40% del mismo son las transferencias condicionadas para salud y educación). Un estudio reciente de Mario Rosales para la Asociación Chilena de Municipalidades determinó que el gasto descentralizado en Chile es un 14%, bajo la media regional de 17% y muy debajo de otros países que dan poder a sus municipios y entes regionales democráticos: Brasil, Argentina, Colombia, México y Perú. En términos de gestión, no hay un perfil claro entre las de derecha y las de centro izquierda, ya que son escasas las administraciones que combinen cobro justo de los impuestos, política social activa, fomento del capital social, seguridad con soporte comunitario, transparencia, presupuestos participativos, medio ambiente, mejora de servicios urbanos, educación de calidad, salud que asuma los problemas de salud mental, e inclusión social con respeto a la diversidad. Es un poder además atomizado, no hay alcaldías metropolitanas, pero ha permitido perfilar liderazgos en la centralizada política chilena y que a su vez expresen las demandas territoriales ante la inmovilidad de la política (casos Punta Arenas y Calama, ambos independientes). Rescatable: espacios urbanos en el sector medio alto de Santiago; urbanismo en Puerto Montt, zona Concepción, Iquique, La Serena, Valdivia; participación con inclusión social moderna en Peñalolén y La Pintana. En rescate cultural, los municipios mapuches en la zona costera de Arauco y la cordillera de La Araucanía. Sí muchas experiencias valiosas puntuales, pero pocas gestiones que marquen una agenda integral.

Veamos, entonces, los casos claves de corrupción y sus posibles salidas, que la propia Asociación de Municipios, debiera hacer suya y establecerla como Carta Ética Municipal, proponiendo con el Consejo de Transparencia y la Contraloría, propuestas al Gobierno y el Congreso. Los Siguientes puntos pueden ser una contribución para ver los compromisos de los candidatos a alcaldes:

1.-  Preselección en la basura y apertura resolutoria de ofertas económicas.

Los contratos de recolección y disposición final de la basura son objeto en todo el mundo y en Chile de extendidas mafias que compran evaluadores, alcaldes y la mayoría de concejales que soporten sus concesiones. Suelen manipular por la vía de “valorar” con calificaciones especiales la oferta técnica, e incluso, se llega al absurdo de que brotan empresas nuevas sin experiencia en el rubro que ganan licitaciones.

La solución es obvia y requiere voluntad política. Eliminar la calificación técnica por la obligatoriedad de  ser estricto con las empresas que postulan (años en el negocio, récord de buenas prácticas empresariales, laborales y ambientales), propuesta clara de requisitos (antigüedad camiones, frecuencia de servicios). Entonces, seleccionadas con Contraloría las elegibles, se hace la convocatoria al acto público de entrega de propuesta y apertura de la misma; gana la más económica. Así ya están fuera las empresas sin sustentabilidad y se elimina el cabildeo y el ofertón de coimas y comisiones que opera con “brokers” vinculados a redes parapartidarias que influyen en segmentos de las dos coaliciones mayoritarias.

Los municipios se escudan con el concepto de “autonomía municipal”, pero en este caso es un eufemismo. La prefactibilidad es extendida como buena práctica en los países nórdicos y en las industrias no corruptas. En teoría de la descentralización, siempre se dice “total autonomía en el gasto” con el “máximo de medidas de control anticorrupción”.

Para otros observadores críticos, las licitaciones de mega contratos de mantenimiento de áreas verdes debieran estar sometidas al mismo control, debido a su peso en los presupuestos municipales (basura y áreas verdes son el 30% del gasto) y al crecimiento de las males prácticas. En otros países, para producir competencia y menos peso de una empresa, se licitan por áreas de la ciudad y se ponen un máximo de manejo, evitando el monopolio.

2.-  Observar la división de un proyecto, inversión o programa en varios contratos menores.

Crece la mala práctica de convertir proyectos o contratos de consultorías en varios menores para así poder contratar directamente, obviando el llamado a licitación pública. Eso implica un rol activo de la sociedad (más información), concejos no cooptados y Contraloría más activa, así como prohibiciones explícitas. Por ejemplo, los contratos para confeccionar PLADECOs (planes de desarrollo) o contratos de mantención por etapas.

3.- Prohibir la contratación cruzada de concejales y otras prácticas de cooptación.

Es ampliamente común un método de cooptación entre municipios: alcaldes que para evitar el rol autónomo de la oposición fiscalizadora, opta por prebendas a los concejales (viajes, secretarios), acompañado de un contrato de un municipio cercano. A cambio, el alcalde le contrata también un concejal al otro, y así se suman mayorías para la cooptación, que conceptualizamos como “abuso para repartir renta como medio para acallar políticos críticos o comprar líderes de movimientos sociales”.

La Contraloría ha generado jurisprudencia para limitar los asesores de los concejales (se entiende que son representantes de la ciudadanía que tienen pago por reuniones), pero los contratos cruzados crecen, muchas veces mediados con consejeros regionales que alimentan las redes que los eligen en el obscuro y decimonónico sistema de elección indirecta de los mismos (la derecha también prometió llegar a estas elecciones con la ley de COREs electos, pero tampoco cumplió).

Viajes y viáticos a seminarios son legítimos en la medida que contribuyen a la formación y al intercambio de buenas prácticas, pero deben tener techos de gastos. Hay que aceptar que las “home rules” (controles en los gastos), son extendidas en las democracias descentralizadas que operan bien, incluyendo países federales como Alemania, Suecia y USA: autonomía no es descontrol. Hay casos groseros: pequeños municipios de zonas cordilleranas mineras en que viaja todo el Concejo a Cancún a aprender de “fomento turístico”.

4.- Control ciudadano de corporaciones municipales.

Hay buenos y muy malos ejemplos de corporaciones municipales de cultura, medio ambiente y de educación y salud. Nuevamente bajo la idea de que son “más flexibles para invertir”, se esconden modelos de triangulación y de irresponsabilidad (hípercontratación y endeudamiento, sin pagar luego ni siquiera la previsión). El debate de control de las  no profits (sin fines de lucro) es universal. Las soluciones van porque la Contraloría pueda auditarlas, que junto al directorio de confianza alcaldicio, exista un sistema de información y rendición de cuentas a entes ciudadanos más amplios.

5.- Transparencia de áreas de obras, urbanismo y patentes.

Históricamente, en Chile y en el mundo, los departamentos municipales que inspeccionan obras, otorgan permisos y patentes, son caldo de cultivo para malas prácticas (favoritismo) o corrupción abierta, como los denunciados recientemente en Recoleta. Esta van desde distintas escalas: el pago a inspectores para no pagar las ampliaciones irregulares de las casas, hasta la repartición con familiares de permisos para vender en ferias libres, hasta  los casos millonarios de modificar al antojo planes reguladores y no observar las normas urbanas para favores negocios inmobiliarios.

La solución no es fácil. Algunas alternativas en las mejores prácticas universales; amplia información con cuenta de las inspecciones, publicitar y debatir ampliamente cambios a los planes zonales en el ordenamiento territorial, teléfonos para recibir denuncias contra funcionarios corruptos. Lo otro es mejorar el control interno y que las Contralorías regionales cuenten con auditores en estas áreas normalmente no investigadas a cabalidad.

6.- Omisión Lesiva: populismo en el no cobro de impuestos, malos servicios.

En países desarrollados es imposible la práctica populista chilena de dejar exento del pago de contribuciones de bienes raíces al 70% de las viviendas (¡no somos el 70% pobre!) y de cobrar los derechos de aseos. Hay mucho que aprender de Colombia en este ámbito; hay un pago por tramos del impuesto territorial (se deja exento sólo al segmento pobre). Nos tocó votar en contra del alza de la exención el año 2004 por ser una omisión lesiva  para el bien común. Este populismo lleva a aumentar la petición de transferencias centrales, favoreciendo la pereza fiscal de los municipios. Está demostrado en política fiscal y municipal comparada que hay una correlación directa entre menos pago de impuestos locales y más corrupción. Una Carta Ética debe incluir estas obligaciones para hacer solidaridad estructural y mejorar sustancialmente los servicios municipales que son muy pobres en Chile en reciclaje, espacios públicos de calidad, lavado de calles, apoyo comunitario a jóvenes en riesgo, ciclovías, entre otros.

7.-  Manejo alcaldicio, publicitario y autoritario del poder.

Finalmente hay que anotar que el presidencialismo centralista chileno se replica a nivel municipal, donde el culto a la personalidad, las campañas publicitarias permanentes (pago de programas en radios, prensa y canales locales) son recurrentes. Hay poco poder el concejo, se suma el error de haber eliminado los CESCOs (consejos económicos sociales comunales) por ordenanzas de participación de cada municipio, las que son masivamente leyes muertes que los alcaldes no cumplen, la ciudadanía desconoce y la Contraloría no fiscaliza.

Reformas mayores ayudarían: limitación a una reelección, concejos municipales más amplios ad honorem y que sí se puede tener una comisión de gobierno con concejales de mayor dedicación pagados parcialmente según dedicación; obligatoriedad de hacer presupuesto participativo con el 30% del mismo (un logro del PT en Brasil); masificar los plebiscitos en casos controvertibles como práctica de democracia local directa, como lo señala Altman y que prestigia al municipalismo suizo.

Colofón:

Estas propuestas son promunicipalismo y en ningún caso centralizadoras. Control institucional y ciudadano libera a los municipios de mafias, abusos, grupos corporativos y administración alcaldiciocéntrica. Desarrollo es aceptar que las instituciones, el poder ciudadano y la colegiatura priman sobre la autoridad de turno. La Carta de Ética del municipalismo chileno es urgente, así con un debate franco con los candidatos a alcaldes para que tomen posición en estos asuntos.

La corrupción en Chile es más de lo que dicen los rankings internacionales; el velo del cinismo, como del clasismo, también comienza a correrse, y los municipios merecen una mayor confianza con los ciudadanos; un pacto social auténtico donde la gestión se conoce sin miedo en la plaza pública física y virtual.